施行14年后，農(nóng)村土地承包法迎來(lái)大修。十九大報(bào)告中提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。土地承包法修正案草案明確，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，為給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。

??值得關(guān)注的是，為進(jìn)一步規(guī)范承包地的個(gè)別調(diào)整，草案劃定了紅線：必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則。此外，鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

??10月31日，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉在作修正案草案說(shuō)明中介紹，此次土地承包法修改的主要內(nèi)容包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益等七方面內(nèi)容。

??“進(jìn)城不交地”擬入法 專家：為農(nóng)民解決“退路”問(wèn)題

??為維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，修正案草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

??劉振偉在草案說(shuō)明中指出，鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜。按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。

??南都記者注意到，早在2016年年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》就明確，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

??中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻認(rèn)為，草案該項(xiàng)規(guī)定為進(jìn)城農(nóng)民解決了“退路”問(wèn)題。他認(rèn)為，即使越來(lái)越多的農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，但農(nóng)民對(duì)土地依然有依賴性。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)的工作是彈性的、不穩(wěn)定的。不強(qiáng)制收回土地，為進(jìn)城農(nóng)民提供了退路，不適應(yīng)城市生活可以選擇再次回到農(nóng)村。

??承包期內(nèi)不得打亂重分 授權(quán)地方制定具體規(guī)定

??為進(jìn)一步規(guī)范承包地的個(gè)別調(diào)整，修正案草案劃定了紅線：必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。

??對(duì)于“不得打亂重分”的規(guī)定，業(yè)內(nèi)有不同看法。朱啟臻認(rèn)為，承包期延長(zhǎng)30年、不得打亂重分有利于穩(wěn)定農(nóng)民情緒，“沒(méi)有預(yù)期就不愛(ài)護(hù)”。長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包關(guān)系有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，短期內(nèi)打亂重分，農(nóng)業(yè)種植沒(méi)法長(zhǎng)期投入。朱啟臻舉例說(shuō)，“比如一個(gè)承包戶承包土地種植果樹(shù)，也許10年才能掛果，若10年就改變一次承包關(guān)系，就無(wú)法進(jìn)行果樹(shù)種植的長(zhǎng)期投入。”

??也有觀點(diǎn)認(rèn)為，不得打亂重分的原則或?qū)鉀Q無(wú)地人員的土地問(wèn)題并不利好。但朱啟臻認(rèn)為，我國(guó)土地承包制度以家庭為單位，而非個(gè)人。“增人”不會(huì)出現(xiàn)“無(wú)地”的情況，只可能家庭人均占有面積變小。此外，完全可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)或荒地收回再分配的方式來(lái)解決無(wú)地人員的土地問(wèn)題。

??該條款還規(guī)定：具體由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性規(guī)定。對(duì)此，朱啟臻認(rèn)為，由于各地發(fā)展情況不同，賦予地方權(quán)力是予以土地承包制度彈性的體現(xiàn)，“比如有些地方比較開(kāi)明，實(shí)行村民自治，如果村里所有人同意土地收回流轉(zhuǎn)，那么地方就有可能給予它們這個(gè)自主權(quán)”。

??黨國(guó)英也認(rèn)為，土地承包30年到期后會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，是農(nóng)民地塊不變，還是權(quán)利不變，這確實(shí)涉及到要不要打亂重新分配，要不要調(diào)劑的問(wèn)題，而在實(shí)踐中也引發(fā)了相當(dāng)突出的矛盾。該條款劃定紅線，同時(shí)授權(quán)地方具體規(guī)定，有利于避免“一刀切”，各地可因地制宜，分類施策，在堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，解決矛盾糾紛。

??吸納“三權(quán)分置”制度 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后承包關(guān)系不變

??中共中央總書(shū)記習(xí)近平指出，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

??劉振偉在作修正案草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)，目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。

??為此，修正案草案吸納“三權(quán)分置”制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

??土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，為了加強(qiáng)對(duì)土地承包的保護(hù)，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。