摘  要：城市更新是一項提升城市品質，改善民生的重要工作,是提高城市存量資產效率、增強城市發展動能的有效手段。長沙市堅持分類施策，以更新片區為單元，以城市體檢為基礎，以增強宜居性為重點，統籌棚改、舊改、危改、微改、完整社區建設，全面提升城市人居環境，建設“四精五有”新長沙。本文以首開城市更新片區湖橡片區為例，重點調查與分析湖橡更新片區的工作推進情況與存在問題，從而延伸至對長沙市城市更新工作的相關思考與建議。

關鍵詞：湖橡更新片區 城市更新 產城融合 城市體檢

      長沙市是湖南省省會及經濟、政治和文化中心，是長江中游地區重要的中心城市，面積約為1.18萬平方公里，常住人口已突破1000萬。長沙城市建設日新月益，多次評為全國綠化城市、衛生城市、最具幸福感城市；同時也因歷史悠久，老城區面積大且存在建筑物功能落后、配套公共設施不完善、路網狀況待提高等系列“城市病”，群眾生活不便、城市現代化進程受阻。為此，長沙市遵照黨中央國務院的戰略部署，持續大力開展推進城市更新，促進城市內涵式發展的新型城市更新建設。

      長沙市堅持分類施策，以更新片區為單元，以城市體檢為基礎，統籌微改、棚改、舊改、危改、完整社區建設。圍繞城市品質提升，在不改變城市肌體肌理、街巷格局、歷史文化的前提下，堅持“微改造”、“微修復”持續推進歷史街區保護；抓住國家支持棚戶區改造的歷史性機遇，實施“四增兩減”、“有機棚改”；留住長沙特殊的城市肌理，完善城市功能，提升城市品位，實施老舊小區改造、危房改造、社區提質改造、城中村改造等系列改造，讓老城區煥發新容顏。

      一、長沙市城市更新首開片區——湖橡片區

      根據2021年3月21日的長沙市政府專題會議，長沙城市更新將按照一年打基礎、兩年出形象、五年全面完成的目標，“十四五”期間全力推進主城區“一線二帶多區數點”城市更新，近期重點推進芙蓉區蔡鍔中路兩廂片區、火車站片區、湘雅二醫院片區，天心區下碧湘街兩廂片區，岳麓區市府北片區、湘雅三醫院片區，開福區蔡鍔北路兩廂片區（健康醫療服務聚集區），雨花區湖橡片區等重點片區城市更新。

      湖橡片區作為長沙市城市更新的“首開片區”，定位為產城融合新實施、未來社區新載體。片區更新明確由長沙市城市更新投資建設運營有限公司為實施主體，城市更新系列工作已先行開展實施。截至2021年5月底，地塊１、２的征拆工作己完成第三次公示，片區的城市設計及控規修改論證報告完成上報。

      二、湖橡城市更新片區調查情況

      （一）湖橡片區歷史 

      湖橡更新片區依托于原湖南橡膠廠發展演化而來。湖南橡膠廠始建于1949年，原名203廠，初為解放軍總后所屬的軍工企業，生產被服、布鞋等軍工產品。1957年轉向生產橡膠類制品，改名為湖南橡膠廠，成為上世紀領頭的橡膠制品生產企業，廠區內廠房和宿舍密布，配套齊全。90年代末至21世紀初，企業經歷改制和拍賣，大部分土地流轉后開發后建成鴻銘中心、一心花苑等小區，現尚存約30棟老舊宿舍樓，即現在的“湖橡小區”，目前大多為橡膠廠職工居住使用。

      （二）湖橡更新片區現狀

      1.片區區位

      湖橡更新片區包括“湖橡小區”及周邊，為人民路、城南路、曙光路、韶山路的圍合區域，是長沙市主城區中心，位于長沙市五一商圈、火車站商圈、東塘商圈的輻射區內。項目南邊擁有市婦幼的醫療配套資源以及地鐵7號線城南路站的交通資源，北邊擁有地鐵6號線和7號線窯嶺換乘站的交通資源以及湘雅附二的醫療配套資源，地理位置和資源優勢非常突出，是土地再開發的優質區和產業運營的高潛力區。

      2.土地及建構筑物情況

      根據湖橡小區及周邊的城市體檢報告，片區規劃總面積約37公頃（555畝），其中劃撥用地面積18.91公頃，占比為51.11%；出讓用地11.8公頃，占比為31.89%；道路等其他用地6.29公頃，占比17％。地塊整體容積率較低，其中容積率1以下占比30%；容積率1-2占比11%；容積率2-3占比36%；容積率3以上占比23%。

      片區內房屋建筑面積約81萬平方米，包括長沙市婦幼保健院、長沙市國稅局、省軍區后勤部、楓樹山鴻銘小學等單位用房；一心花苑、湖橡小區、物華大院等小區；以及鴻銘商業街區等。從建筑年代上來看，湖橡小區、物華大院等小區年代較久，主要建于上世紀；一心花苑建于2002年；其他房屋大多為近十年內新建。從房屋用途上來看，商業面積占比約24%，住宅面積占比約61%，軍事、行政、科教文衛等其他用途建筑占比約15%。

      （三）湖橡片區城市更新方案

      1、“留、改、拆、補、建”方案

      根據長沙市城市更新總體規劃，城市片區按照“留、改、拆、補、建”的方式綜合更新，改造城區低效用地和零散空地，完善城市綜合服務功能，優化產業結構布局，提升中心老城區人居環境，改善城市面貌。湖橡片區城市更新的“留、改、拆、補、建”比例大致為：保留70％，改造提升10％，拆、補、建20％。

      保留：環境較好、設施配套好、建筑年代近的高效用地（容積率高）區域，主要包括長沙市婦幼保健院、長沙市國稅局、鴻銘商業街區、省軍區后勤部、楓樹山鴻銘小學、宏景大廈、天龍大酒店等。

      改造：建設年代2000以前、設施配套不足、容積率中等、具有一定風貌價值的區域，主要為湖橡小區。

      拆、補、建：土地功能布局不合理、設施配套不足或缺乏、環境較差的低效用地區域，主要為城中村、沿人民路的部分區域以及已完成征拆的閑置低效用地。

 

 

      圖1  湖橡更新片區留、改、拆范圍圖及效果圖

      2、城市更新主要內容與規模

      根據湖橡片區城市更新設計方案，片區內將征拆房屋總建筑面積約15萬㎡，整理騰空用地約7.86萬㎡（117.93畝），可建設凈用地面積約5.52萬㎡（82.87畝）。新建產業用房主要包括母嬰服務中心、婦幼配套綜合樓、綜合商務服務大樓、TOD城市綜合體、配套住宅樓等，并配建地下商業、停車庫、配建幼兒園以及建設片區配套道路、給排水、強弱電設施、綠化、廣場、消防等基礎設施。

      保留區域擬實施微改造，主要包括雨污管網改造、道路提質、建筑外立面改造、景觀綠化提質、新增配套服務設施等。

      改造區域主要為湖橡老舊小區改造，涉及總建筑面積約7.4萬㎡、總戶數1300多戶，改造內容主要為屋面防水改造、雨污管網分流改造、更換外立面落水管和化糞池、新增室外消火栓和照明路燈、架空電線下地、建筑外墻和單元樓道粉刷、道路和小區綠化提質，以及新增可視化監控、垃圾分類收集箱、電動車棚、充電樁、智能快遞柜等。

      3、片區功能定位  

      湖橡片區項目定位為產城融合新實施、未來社區新載體，擬按照“產業導入、醫城融合”的理念規劃，采用SOD+EOD+TOD的發展模式實施。

      SOD：市婦幼東邊和北邊區域。主要利用市婦幼現有的醫療基礎，結合市婦幼功能拓展需求和區域公共服務配套需求，打造“母嬰小鎮”，為長沙市及周邊城市提供婦女兒童全生命周期醫療保健服務，形成長沙獨具特色的婦幼產業創新綜合體。

      TOD：沿人民路區域。主要利用地鐵6、7號線的便利性，結合湘雅附二和鴻銘中心以婚慶為主導的產業，打造綜合商業+高檔辦公、文化+婚慶產業、文創+住宅的商業群。 

      EOD：以湖橡小區為核心的區域。主要改善提升湖橡小區的生態環境，從而帶動周邊地區發展。 

 

 

      圖2  湖橡更新片區產業規劃布局圖

      4、片區經濟效益平衡分析

      （1）投資成本估算

      根據項目可行性研究報告，湖橡片區城市更新的建設投資費用約66億元，其中工程費用約26億元，工程建設其他費用約1.64億元，預備費用約1.36億元，土地費用約33億元，建設期利息約4億元。另綜合20年期的經營費用和財務成本，則總成本約80.66億元。

      （2）項目收益預測

      預計本項目建設期３年，設定建成后運營17年，通過測算，其租售可獲經營收入約105億元，扣除投資成本、所得稅及其他各項稅費，稅后利潤約16.86億元。

      （3）建設資金籌措

      項目建設所需資金來源主要為財政補助、建設單位自籌以及申請金融機構融資。

      三、湖橡片區城市更新推進中存在的問題

      通過對湖橡片區更新情況分析，初步判斷湖橡片區城市更新在推進工作中存在以下問題。

      1、缺少前期工作經費制度，項目前期研究不夠深入

      因長沙市暫未出臺有關城市更新前期工作經費的具體政策，湖橡片區最初期的基礎數據調查、現狀調研、城市體檢等工作，由街道社區、相關咨詢公司、規劃設計單位負責先行開展并墊付資金，后續項目實施主體確定后，由實施主體委托相關單位開展規劃設計、成本概算以及可研等工作，相關費用由實施主體支付，此時的調查研究更多的是根據實施主體的需求而開展。因前期工作經費來源不確定，前期研究不夠深入，精準資料欠缺，政府領導較難科學決策。

      2、產業規劃粗線條，產業定位有待細化提升

      根據片區產業定位，湖橡片區南邊依托市婦幼按SOD開發理念打造母嬰系列產業；北邊按照TOD開發理念打造城市綜合體和文創產業街區。這些產業規劃比較粗線條，而且產能過大，同質感強，是否有這么大市場需求尚難確定。同時這兩板塊的產業基礎本質上是一般日常民用需求的簡易商品與簡單服務，不產生有重大影響力的高附加值，可考慮吸納具有前沿科技含量高附加值高的醫藥生物或信息化方面的創新型產品與服務主體入駐片區。

      3、項目籌措資金渠道少，缺乏市場主體資金進入

      本項目暫估建設總投資約66億元，初步設計由政府平臺公司即國企承擔20％的資金投入，其余80％從金融機構融資。不但資金籌措渠道少，增加了政府財政壓力；而且貸款審批難，銀行授信完成后，還沒有成熟的貸款模式落地。

      4、片區收益不確定性大，投入產出平衡難

      片區的城市更新的留、改、拆、補、建的內容龐大而復雜，預計經過20年建設運營后，通過租售獲得收入約105億元，實現稅后利潤約16.86億元，這是一個理想狀態下的樂觀估計。而實際利益糾葛復雜，在項目方案設計未完成的情況下，存在較多不確定因素甚至漏項，投資可能大幅增加，項目的產業與租售營收也可能無法實現，投入產出難以平衡。

 

      5、城區安置房源及價格優勢有限，征拆安置難

      經調查，湖橡片區內的被征拆居民基于片區優越的地理位置，亦不舍幾十年生活過的熟悉環境，大多要求就地安置。然而目前長沙市城區內可供安置的房源十分有限，且按照現行的征收補償政策，中心城區的被征收房屋補償金額雖然能實現就近購買房屋，但由于原被征收房屋分攤較小，而商品房分攤較大，居民想用征收補償款購買置換到與原實用面積相當的新商品房或次新房，則難度較大。

      四、湖橡城市更新片區相關思考

      （一）湖橡片區城市更新工作推進的借鑒意義 

      1、領導重視，部門聯動，政策措施日瑧完善

      長沙市委市政府領導親自調研指導，多次召開市長辦公會議下任務、提要求、解難題。發改、規劃、國土、財政、城建、人環等政府職能部門聯動協調，實行“一圖一庫一流程一意見”的聯審機制。同時，政策緊跟，《長沙市人民政府辦公廳關于全面推進城市更新工作的實施意見》、《關于推進城市更新工作的土地要素支持措施》、《城市更新工作指南》、《城市更新專項規劃》等政策措施已成體系，為包括湖橡片區在內的長沙市城市更新提供了遵循依據。

      2、片區開發，資源共享是可行的城市更新模式

      湖橡片區由于歷史遺留以及后來的城市開發，已將城市原有地塊割裂，存量資源碎片化，單純對湖橡小區實施老舊小區改造已難以實現城市更新的目的。為此，湖橡片區以更新片區為單位，通過統籌片區內留、改、拆、補、建，優化和合理利用片區內的閑置低效用地，通過拆、補、建帶動老舊小區改造，實現區域內資源共享，從而助推本片區域的良性發展。

      3、“無體檢不項目”，通過體檢摸清城市更新家底

      湖橡片區通過城市體檢，對城市更新區域內的居民數量、結構，土地和房屋的數量、質量、權屬，片區內存在的城市病等進行深入細致的調查研究，摸清城市更新的底數，從而為制定片區城市更新方案和具體項目建設方案提供重要依據。

      4、規劃設計是根本，科學嚴謹對待城市更新規劃設計

      湖橡片區的規劃歷經多次調整，體現了對城市規劃設計的高度重視與力求完善。城市更新，無論留、改、拆、補、建，均是對原有資源的破或立，而一旦用鋼筋水泥將其重組與重構固化，再更改則非易事。同時，規劃設計方案還是進行資金需求測算的基礎，因此事先作好規劃設計并論證是必不可少的程序，規劃設計必須科學、細致、嚴謹。

      5、產業是生命，產城融和是城市更新的出發點與歸宿

      片區城市更新規劃是以產業為主導的民生規劃。產業是民生幸福的基礎，夯實這個基礎，提高職住平衡指數，居民幸福指數，是城市更新的出發點。湖橡片區城市更新因為有了SOD+TOD，才有更好的EOD。有了興旺產業，建設資金才有歸還的源泉與繼續建設的后勁，才能實現真正的產城融和，是城市更新的歸宿。

      （二）城市更新工作推進的相關建議

      1、制定前期工作經費制度

      政府出臺項目前期經費制度，明確前期費用使用范圍與相關標準。對于初期實施主體未明確時，可按程序經政府相關部門審核后由財政先行墊付，待項目實施主體明確，相關投資到位后，依法依規該由實施主體承擔的，則由實施主體返還政府。

      2、完善市場主體準入機制

      一是引進有城市更新、城市運營經驗與能力的社會資本方，采用PPP模式運作；二是劃小項目運營單位，引入市場主體投資，無論社會資本還是市場運營主體，均以未來收益償還投資與獲得投資回報，以此廣辟籌資渠道，分擔政府風險；三是與產業發展相聯系，完善市場主體準入政策和稅費優惠政策，聚集多種優質優勢產業，確保片區產業高質量發展。

      3、優化細化項目設計方案

      優化設計方案，精準工程量測算，提高投資估算準確度，按需足額籌集資金，盡早形成營銷產品。對于體量大且復雜的更新片區，可考慮分步實施，采用多種靈活的安置補償機制，促進項目建設順利進行，降低邊際成本。制定好營銷策略，加大片區地緣優勢與政策優勢宣傳，嚴控市場主體準入條件，實現投入產出平衡。

      4、實質推進擴大城區規劃

      當前長沙市建成區資源約束壓力與日俱增，做大城區是城市發展的必然趨勢。擴大城區域應首先加快公共交通建設，宜選址地鐵出城沿線兩邊；其次完善文教衛商配套服務設施，特別是教育資源均等化；再者創造優良的居住小區環境，吸引入住并融入當地。綜合考慮建議在長株潭融城的核心區域建設高品質的住宅小區，一方面擴大城區范圍，留出城市更新發展空間；另一方面作為全市城市更新項目的產權調換房屋，利用價格優勢，導出城區人口，疏解城區人居密度，減少征拆阻力。

文章來源：湖南思遠四達房地產評估咨詢有限公司（作者：何應時   吳培    廖明輝）